di Monica Montella e Franco Mostacci
pubblicato su LaVoce.Info “Per Pnrr e Pnc i nodi arrivano al pettine”
pubblicato sul Foglietto “Pnrr e Pnc, la strada è tutta in salita”
Il sito Italia Domani(*) dovrebbe riportare lo stato di avanzamento dell’attuazione del Pnrr, ma mancano aggiornamenti sul primo semestre 2023. Forse perché molti progetti hanno accumulato ritardi. Il timore è che derivino da limiti di gestione strutturali.
L’articolo scaturisce dall’aggiornamento agli obiettivi e traguardi previsti per il primo semestre 2023, del database sul monitoraggio del Pnrr e del Pnc, messo a disposizione di chiunque voglia saperne di più
Scarica qui il database (si consiglia di consultare il foglio ‘Legenda’)
Tutorial 1 - La struttura del file Excel
Tutorial 2 - Come si usa il file Excel
I nodi sulla realizzazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del piano nazionale complementare (PNC) iniziano a venire al pettine. Le prime avvisaglie si sono avute a inizio giugno con la relazione al Parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr, in cui sono evidenziate diverse criticità. Il rischio è che le difficoltà riscontrate nella fase di realizzazione dei progetti, denotino una impreparazione strutturale dei soggetti titolari ed attuatori a portare a termine gli interventi nei tempi prestabiliti. La Commissione europea già intravede per l’Italia un crescente rischio di ritardi e se continuassero ad accumularsi sempre più, l’attesa realizzazione delle misure previste entro il 2026 verrebbe meno.
Cosa prevede il PNRR
I 298 interventi del PNRR italiano (63 riforme e 235 tra investimenti e sub-investimenti) sono suddivisi tra 6 missioni e 16 componenti tematiche, che condividono priorità trasversali, relative alle pari opportunità generazionali, di genere e territoriali (sud).
Il loro costo è spalmato su più annualità nell’orizzonte temporale che va dal 2021 al 2026, per un ammontare complessivo di 191,5 miliardi di euro, di cui 68,9 rappresentati da sussidi e 122,6 sotto forma di prestiti da restituire negli anni futuri a un tasso agevolato.
Dopo un primo anticipo di quasi 25 miliardi ricevuto dall’Italia ad agosto 2021, pari al 13% dell’importo complessivo spettante, il finanziamento avviene in 10 rate semestrali (da dicembre 2021 a giugno 2026). L’importo di ciascuna rata è stato già definito ed è indipendente sia dallo stato di avanzamento dei singoli progetti che dall’ammontare delle annualità previste per ciascuno di essi.
I finanziamenti sono subordinati al raggiungimento per ciascun intervento di traguardi qualitativi (milestone) e di obiettivi quantitativi (target), secondo un cronoprogramma trimestrale concordato con la Commissione Europea, che prevede anche un insieme di misure di monitoraggio sull’avanzamento dei lavori e sul mantenimento dei risultati già raggiunti (operational arrangements).
Finanziamento del Piano nazionale di ripresa e resilienza e del Piano nazionale complementare per componente (miliardi di euro)
Fonte: Database per il Monitoraggio del PNRR/PNC (M. Montella e F. Mostacci)
Come procede la realizzazione delle misure
Nella prima fase hanno prevalso i traguardi, consistiti essenzialmente nell’approvazione di norme primarie (leggi, decreti leggi e decreti legislativi) e secondarie (decreti ministeriali attuativi e regolamenti) utili a creare le condizioni per la realizzazione degli interventi entro la fine del 2026, anche sotto forma di semplificazioni delle procedure ordinarie.
Successivamente, sono iniziati ad arrivare a scadenza gli obiettivi quantitativi, in alcuni casi intermedi rispetto a quello finale da raggiungere successivamente.
La terza rata, legata alle scadenze di dicembre 2022, dopo lunghi mesi di trattativa, ha avuto finalmente il via libera dalla Commissione europea, ma è stato decurtato oltre mezzo miliardo di euro (da recuperare in seguito) per il mancato raggiungimento dell’obiettivo sul numero degli alloggi per studenti universitari.
Stato di avanzamento dei lavori del PNRR e del PNC al 30 giugno 2023
Fonte: Database per il Monitoraggio del PNRR/PNC (M. Montella e F. Mostacci)
Il Governo italiano ha anche chiesto una revisione del PNRR, che prevede una rimodulazione di numerosi traguardi e obiettivi (tra cui 10 da conseguire entro il 30 giugno 2023), nonché il definanziamento di 9 investimenti per quasi 16 miliardi di euro, da riallocare sugli interventi aggiuntivi di RePower-EU, che di suo ha già una dote di 2,7 miliardi di euro, ai quali si può aggiungere fino al 7,5 per cento dei fondi relativi alla programmazione 2021-2027 della politica di coesione.
Le scadenze PNRR al 30 giugno 2023
Dopo l’approvazione della richiesta di revisione e la verifica dei 20 traguardi (milestone) e 7 obiettivi (target) conseguiti nel primo semestre 2023, potrà essere pagata la quarta rata da 16 miliardi (14 di prestiti e 2 di sovvenzioni).
Per alcuni di essi, sulla base delle informazioni disponibili, esistono fondati dubbi sul loro conseguimento.
La Riforma del pubblico impiego, prevedeva l’entrata in vigore degli atti giuridici. Una serie di modifiche sono state approvate, tra cui – in ultimo – il Regolamento sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi (DPR 82/2023 del 16 giugno 2023). Però, non per questo si può affermare che sia stato completato il quadro delle modifiche per assicurare, come previsto dal progetto iniziale: Accesso (snellire e rendere più efficaci e mirate le procedure di selezione e favorire il ricambio generazionale); Buona amministrazione (semplificare norme e procedure); Competenze (allineare conoscenze e capacità organizzative alle nuove esigenze del mondo del lavoro e di una amministrazione moderna); Digitalizzazione (strumento trasversale per meglio realizzare la riforma).
La Riforma del processo intende completare l’adozione di tutti i regolamenti e delle fonti di diritto derivato necessari per l’effettiva applicazione delle leggi attuative per le riforme della giustizia con l’adozione di oltre venti atti attuativi (di natura regolamentare, non aventi natura regolamentare e provvedimenti amministrativi). Impegno che il Governo nella Terza relazione al Parlamento di fine maggio 2023 dichiarava di voler mantenere, anche se non è facile comprendere se tutti gli atti siano stati effettivamente emanati.
Per quanto riguarda la Riforma sulla semplificazione amministrativa e riduzione degli ostacoli normativi alla diffusione dell’idrogeno sembra manchino alcuni decreti attuativi.
Passando agli investimenti, il Governo ha chiesto di stralciare il target intermedio di 1,4 milioni di metri quadri con riguardo al Sismabonus, non essendo chiaro il contributo che apporterebbe alla transizione verde (probabilmente non è stato conseguito). Per compensare, l’obiettivo dell’Ecobonus viene aumentato da 12 milioni di mq a 13,4 milioni. Il Superbonus, di cui tanto si parla in questi giorni, è una misura solo in parte finanziata dal PNRR (13,95 miliardi di euro di sussidi) e dal Fondo nazionale complementare (4,56 miliardi aggiuntivi). Non è quindi possibile, sulla base delle informazioni disponibili, distinguere quali opere sul totale di quelle concluse siano attribuibili al PNRR.
Per l’intervento di Rinaturazione del Po, per il quale doveva essere rivisto il quadro giuridico, il Governo segnala due elementi di debolezza (“Difficoltà normative, amministrative, gestionali etc.” e “la ridefinizione della Decisione del Consiglio e degli Operational Arrangements”). Non è chiaro se le difficoltà riscontrate riguardano le scadenze future o anche quella appena trascorsa. Secondo Irpimedia, il progetto di rinaturazione del Po si è impantanato ancora prima di iniziare, con i due soggetti proponenti Wwf e Anepla esclusi dal gruppo di lavoro e alcuni dipendenti della stazione appaltante Aipo coinvolti in episodi di corruzione.
Per la Installazione di infrastrutture di ricarica elettrica si registrano ritardi nell’aggiudicazione degli appalti pubblici.
L’accordo per promuovere la transizione dal metano all’idrogeno verde in settori hard-to-abate si caratterizza per due elementi di debolezza riconducibili a “eventi e circostanze oggettive” (squilibrio della offerta/domanda, investimenti non attrattivi, impreparazione del tessuto produttivo) e a difficoltà amministrativo-normative. Per questo motivo, secondo quanto riportato sulla piattaforma ReGiS al 19 giugno, il traguardo non era stato raggiunto.
Per l’installazione di Stazioni di rifornimento a idrogeno, a causa di “eventi e circostanze oggettive”, oltre che per “difficoltà normative, amministrative o gestionali” è stato chiesto di ridurre l’obiettivo previsto da 40 a 35 colonnine.
Il Rinnovo del parco ferroviario regionale per il trasporto pubblico con treni alimentati con combustibili puliti e servizio universale ha fatto registrare forti ritardi nell’aggiudicazione degli appalti. Gli elementi di debolezza sono relativi all’insorgere di maggiori costi per inflazione e caro prezzi di energia e materiali, ritardi nella consegna, oltre a possibili ritardi legati alle procedure.
Per quanto riguarda la Space economy non è chiaro se sono stati aggiudicati tutti gli appalti pubblici, anche per la sovrapposizione e la duplicazione con i progetti previsti dal Piano nazionale complementare.
Il sostegno finanziario previsto dal Fondo impresa donna alle Imprese femminili è stato attivato attraverso uno sportello per la presentazione delle domande relative alle agevolazioni, aperto a giugno dello scorso anno e gestito da Invitalia, che ha raccolto in pochissime ore moltissime adesioni. Al 30 giugno 2023, sulla base dei requisiti di ammissibilità erano state individuate 743 beneficiarie, ma l’obiettivo dell’effettiva erogazione a 700 imprese non sembra essere stato conseguito.
La Costruzione, Riqualificazione e messa in sicurezza di asili nido, scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura della prima infanzia si è scontrata con l’aumento costi e/o la scarsità materiali, oltre a difficoltà normative, amministrative, gestionali. Per tali motivi è stato presentato un numero insufficiente di progetti in particolare al Sud, che risente maggiormente della cronica incapacità progettuale degli enti locali.
Il Piano nazionale complementare (PNC)
Le cose non vanno meglio per il Piano nazionale complementare da 30,6 miliardi di euro, formato da 24 programmi di investimento aggiuntivi, per un importo di 19,369 miliardi di euro e 6 programmi “cofinanziati” PNRR-PNC, per un importo di 11,254 miliardi di euro.
Non avendo gli stessi vincoli di rendiconto alla Commissione europea, il PNC viaggia a ritmi ancor più rallentati. Il monitoraggio sullo stato di avanzamento dei lavori al 30 giugno 2023, affidato alla Ragioneria Generale dello Stato, evidenzia che su 23 obiettivi del secondo trimestre ne erano stati conseguiti appena 4 (17%), altri 10 erano in ritardo (44%) e 9 non conseguiti affatto (39%).
Cosa va fatto entro il 2023
Come detto il Governo italiano ha presentato alla Commissione europea una proposta di revisione del Piano nazionale di ripresa e resilienza ai sensi dell’articolo 21 del Regolamento UE 241/2021 che lo ha istituito. Oltre al definanziamento di 9 investimenti per quasi 16 miliardi di euro, le modifiche comporteranno anche la rimodulazione (generalmente al ribasso) di obiettivi e traguardi che interessano 144 tra investimenti e riforme, nonché l’aggiunta di nuovi obiettivi di politica energetica previsti da RePowerEU.
Le modifiche richieste non appaiono marginali e la Banca d’Italia ha osservato che la rimodulazione di fondi già assegnati rischia di rallentare l’implementazione dei progetti interessati.
La revisione è nei fatti una sostanziale riscrittura del PNRR, con tempi di approvazione non ipotizzabili, che comporterà anche lo slittamento dell’iter di validazione e pagamento della quarta rata.
Nel frattempo, però, per la corresponsione della quinta rata, dovranno essere portati a compimento 24 traguardi e 45 obiettivi del PNRR entro il 31 dicembre 2023, tra cui quelli riguardanti la realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti e l’ammodernamento di quelli esistenti. Ad essi si aggiungono altri 35 obiettivi del fondo nazionale complementare. I ritardi fin qui accumulati non consentono distrazioni sul conseguimento delle misure già concordate con la Commissione europea, a prescindere dall’esito della revisione in corso. La strada è tutta in salita.
(*) Pagina “Andamento dell’attuazione del Piano” consultata il 29 settembre 2023