di Franco Mostacci
pubblicato sul Foglietto della Ricerca

Con la Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015 l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) ha diramato le linee guida sulle segnalazioni di irregolarità da parte dei dipendenti pubblici, il cosiddetto whistleblowing.

La legge 190/2012 sulla prevenzione della corruzione (articolo 1, comma 51) ha, difatti, modificato il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), aggiungendo l’articolo 54-bis in cui si introducono misure protettive a salvaguardia del dipendente che “non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia”, al di “fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile”.

A giudizio dell’Anac, però, la disposizione richiamata delinea esclusivamente una protezione generale e astratta: essa per più versi deve essere completata con concrete misure di tutela del dipendente, il quale – per effettuare la propria segnalazione – deve poter fare affidamento su una protezione effettiva ed efficace che gli eviti una esposizione a misure discriminatorie.

Non sarà un caso, infatti, se nel biennio 2013-2014, nei 20 enti pubblici di ricerca in cui lavorano più di 20 mila dipendenti sono pervenute solo 15 segnalazioni all’Asi, mentre appena cinque amministrazioni dichiarano di aver attivato una procedura che garantisca l’anonimato e la protezione del segnalante (Enea, Science Park Trieste, Istat, Isfol, Asi).

E’ da presumere che, pur non essendo ricomprese le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci, le occasioni non manchino, considerando che le condotte illecite oggetto delle segnalazioni meritevoli di tutela comprendono non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al Titolo II, Capo I, del codice penale (ossia le ipotesi di corruzione per l’esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio e corruzione in atti giudiziari, disciplinate rispettivamente agli artt. 318, 319 e 319-ter del predetto codice), ma anche le situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonché i fatti in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un mal funzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite, ivi compreso l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo. Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, ai casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti, ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.

E non è necessario che sia certo l’effettivo accadimento dei fatti denunciati e dell’autore degli stessi, essendo sufficiente che il dipendente, in base alle proprie conoscenze, ritenga altamente probabile che si sia verificato un fatto illecito nel senso sopra indicato.

Per fare la segnalazione occorre rivolgersi al Responsabile per la prevenzione della corruzione (Rpc) o direttamente all’Anac, ma ogni ente dovrebbe prevedere, all’interno del Piano triennale di prevenzione della corruzione (Ptpc), le modalità con le quali le segnalazioni devono essere effettuate.

Il quadro all’interno degli enti di ricerca è desolante.

L’Enea fin dallo scorso anno ha attivato un apposito indirizzo e-mail dove il dipendente può inoltrare la segnalazione. Il Ptpc 2015-2017 non è stato adottato, ma con l’aggiornamento del Ptpc 2014-2016, l’Ente ha disposto che le segnalazioni, a scelta del segnalante, potranno essere inviate anche soltanto all’Anac.

L’Ispra avrebbe dovuto approntare entro il mese di marzo 2015 un sistema volto a tutelare la riservatezza dei dipendenti che inviano segnalazioni di condotte illecite o fatti rilevanti connessi a rischi, comportamenti, irregolarità a danno dell’interesse pubblico. Non si sa se sia stato realizzato.

Al Cnr, nelle more del perfezionamento di una procedura informatica che consentirà al segnalante di trasmettere la segnalazione in modalità criptata, con generazione automatica da sistema di un codice a copertura dell’identità dello stesso, il dipendente potrà inviare un messaggio al Dirigente o al Responsabile del servizio di appartenenza. Una procedura che non garantisce affatto il segnalante e appare in contrasto con le linee guida Anac.

L’Area della ricerca di Trieste, uno degli enti che avrebbe già predisposto misure specifiche, nel Ptpc dichiara di voler sperimentare (nel 2015) un sistema informatico differenziato e riservato di ricezione delle segnalazioni.

Il Crea (ex Cra-Inea), non ha ancora adottato il Ptpc 2015-2017, ritenendo che il termine del 31 gennaio sia ordinatorio e non perentorio.

Anche l’Inaf sta predisponendo una piattaforma informatica dedicata al whistleblowing, che permetterà ai dipendenti di segnalare on line, con garanzia di anonimato, un illecito, un ’illegalità o un’irregolarità lesivi dell’interesse pubblico. Non si sa quando sarà pronto.

L’Istat non ha ancora adottato il Ptpc 2015-2017 (attende il rinnovo del Consiglio) e neanche il Codice di comportamento del personale. Nel Ptpc 2014-2016 a proposito di whistleblowing al quale sono dedicate ben 4 pagine si apprende che l’atto organizzativo ufficiale interno di regolamentazione della misura verrà formalizzato entro 90 gg. dalla data di approvazione del presente Piano (10 settembre 2014, ndr), e sarà efficace entro 30 gg dalla sua formalizzazione; l’Istat, inoltre, realizzerà un applicativo informatico rispondente ai requisiti di riservatezza e di tutela del denunciante in conformità a quanto raccomandato dal Piano nazionale anticorruzione, entro 90 gg dall’approvazione del presente Piano triennale. Non se ne è saputo più nulla.

L’Isfol pubblica sulla pagina ‘Altri contenuti – Corruzione’ di ‘Amministrazione trasparente’ un modello per la segnalazione di condotte illecite. Il fatto che possa essere inviato, oltre che per e-mail al Rpc, anche a mezzo del servizio postale o brevi manu non fornisce garanzie di riservatezza.

L’Asi ha definito uno standard per le segnalazioni e attivato da agosto 2014 l’applicazione TorCom per smartphone o in alternativa la possibilità di utilizzare l’applicativo Archimede, possibilmente da un Pc privato su cui è stato installato il sistema operativo Tor che garantisce la non tracciabilità della postazione di invio. Non sarà un caso se proprio dall’Asi siano partite finora le uniche segnalazioni.

L’Infn nel suo Ptpc non adotta alcuna misura per la tutela del whistleblower. Si legge solo che il Rpc potrà tener conto di qualsiasi segnalazione proveniente da eventuali portatori di interesse, sufficientemente circostanziate, che evidenzino situazioni di anomalia e configurino la possibilità di un rischio probabile di corruzione. Una facoltà, ma non un obbligo per il Rpc e non certo un incoraggiamento a segnalare.

L’Ingv non sembra avere alcuna intenzione di attivare una procedura per la raccolta di segnalazioni, avendo già espresso la propria originale posizione che è meglio che i dipendenti si rivolgano direttamente all’Anac.

All’Inrim saranno adottate misure, nell’ambito dell’applicativo informatico che gestisce il protocollo, che permettono di protocollare automaticamente tutto ciò che arriva alla casella di posta del Rpc al quale vanno inviate le segnalazioni. Anche qui, quindi, tutto molto vago.

L’Invalsi, l’Iisg e il Centro Fermi nel loro Ptpc si limitano a ricordare la norma, senza però predisporre alcun intervento; l’Inogs sembra, invece, essersene dimenticato.

Infine, l’Indam, l’Indire, l’Iss e la Stazione Zoologica Anton Dohrn non hanno ancora pubblicato il Ptpc 2015-2017 (andandosi  ad aggiungere ai già ricordati Enea, Crea, Istat).

La situazione è resa ancora più complicata dal fatto che in 10 enti di ricerca su 19 (all’Istat la situazione non è chiara) il Rpc coincide con il direttore generale e tale condizione non favorisce la garanzia di riservatezza per il dipendente che intende denunciare un presunto illecito.

A due anni dalla piena applicazione della legge sulla prevenzione della corruzione, nonostante le linee guida dell’Anac, i risultati sono scarsi, la strada da percorrere è ancora molta e, viste le resistenze delle Amministrazioni, tutta in salita.